Dictamen R-01-S-112737-2025

VISTO:

Ley N°16.395 que fija el texto refundido de la ley de organización y atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social; el D.S. N°3, de 1984, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento de autorización de licencias médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, el D.F.L. N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que establece normas comunes para los subsidios por incapacidad laboral de los trabajadores dependientes del sector privado; la Ley N° 19.117 que contiene normas para la recuperación de los subsidios por incapacidad laboral por parte de las Municipalidades y Corporaciones Municipales; el Compendio de Normas sobre Licencias Médicas, Subsidios por Incapacidad Laboral y Seguro SANNA y la Resolución N°36 de 2024, de la Contraloría General de la República que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón.

CONSIDERANDO:

1.- Que con fecha 18 de diciembre de 2024, ha recurrido a esta Superintendencia el representante de una institución que presta servicios de apoyo a la gestión de reembolso de diversas municipalidades y corporaciones municipales.

Que, expresa que el servicio de apoyo a la gestión de reembolsos de subsidios por licencias médicas del personal municipal, está validado por la Contraloría General de la República, en dictamen N° 83.157, de 2016, que indica, en lo que interesa: "el servicio de recuperación de subsidios de incapacidad laboral contratado no constituye una función inherente a los municipios, sino que es una acción de apoyo a la entidad edilicia.

Atendido lo expuesto, y considerando que el encargo a un tercero de la ejecución de las aludidas labores de apoyo incide, en definitiva, en la efectiva recuperación de ciertos recursos adeudados al municipio y, por ende, en el debido resguardo del patrimonio municipal, es dable concluir que no se observa impedimento en que las municipalidades celebren contratos como el de la especie (aplica criterio contenido en el dictamen N° 50.842, de 2008.

Que, en el ejercicio de ese servicio, y a pesar de todas las gestiones realizadas, basado en la normativa legal y jurisprudencia emanada de SUSESO, los resultados de recuperación de los fondos que en virtud de la Ley N° 19.117, le corresponden a cada municipalidad y/o corporación municipal mandantes, han sido muy limitados.

Que, entre los problemas que señala están el no reconocimiento de su derecho al ejercicio pleno de esa representación; falta de respuesta a presentaciones y gestiones realizadas; aplicación arbitraria de la prescripción del derecho a cobro del reembolso; no reconocimiento de las "gestiones útiles"; no reconocimiento del empleador como "acreedor" del reembolso del subsidio en virtud de la Ley N° 19.117; y en general, ignorar y no dar respuestas a presentaciones fundadas que desvirtuaban interpretaciones normativas aplicadas para el no pago de reembolsos, para luego concluir en prescripciones administrativas, arbitrarias e improcedentes.

Que, señala que, en el seguimiento de dos contratos, de empleadores municipales que continúan afiliados a CCAF sus resultados permiten evidenciar que el actuar de CCAF se mantiene hasta hoy.

Que, estos contratos corresponden a: Corporación Municipal de Desarrollo Social que indica y a la Corporación Municipalque indica , en las que existe variada y profusa evidencia de "gestiones útiles", ignoradas por CCAF, para luego declarar que el derecho al reembolso del subsidio está prescrito.

Que, por ejemplo, en el año 2019, en representación de diversos empleadores municipales, se iniciaron gestiones con la C.C.A.F, para identificar y validar la condición de todas las licencias médicas de afiliados a FONASA, pendientes de reembolso a esa fecha.

Que, en ese contexto, en diciembre 2019, la C.C.A.F. propuso un plan de trabajo para 36 empleadores municipales afiliados, con todas las licencias médicas Fonasa que, de acuerdo a sus registros, estaban a esa fecha "pendientes de regularización".

Que, el plan propuesto pareció pertinente, con alcance integral, que consideraba un trabajo conjunto y colaborativo entre ambas partes. Incluso, contenía y validaba gestiones que antes, no eran reconocidas por CCAF, y en definitiva se aprobó el plan propuesto.

Que, no obstante, los resultados no fueron los esperados, con el consiguiente perjuicio financiero para todos los empleadores municipales involucrados. Considerando los 36 empleadores, el total de licencias médicas "pendientes de regularización" informados por la CCAF, el 18 de diciembre de 2019, fue de 104.239 (ciento cuatro mil doscientos treinta y nueve). De ellas, se hizo seguimiento a 19 empleadores que estaban vigentes a esa fecha, y medidos a abril 2020, el resultado de aplicación del plan era de solo un 9,8% (promedio).

Que, se actualizó el seguimiento de 2 empleadores vigentes al 2022, con el siguiente resultado:

Corporación Municipal de Desarrollo Social: El resultado efectivo del plan de trabajo del año 2019, medido al año 2022 y que se mantiene a fines de 2024: es un 9,98%. Esto se traduce en que, de las 6.253 licencias médicas que estaban pendientes de reembolso a diciembre 2019, al año 2024, continúan sin reembolso 5.732 de ellas (casi todas consideradas hoy por la Caja como prescritas), con 76.118 días que, valorizados a $ 25.000 día, y sin reajuste ni intereses, representa un valor aproximado de perjuicio financiero para la Corporación de $ 1.900 millones de pesos. Luego, respecto a reembolsos pendientes por licencias médicas desde 2020 en adelante, y considerando que las causales de entonces se mantienen hasta hoy, sumado al "efecto pandemia", el impacto financiero negativo para esta Corporación se eleva por sobre los 5.000 millones de pesos, a los que deberían sumarse los reajustes e intereses previstos en el artículo único de ley 19.117, que, por lo demás, nunca se han pagado.

Corporación Municipal: el resultado efectivo del plan de trabajo del año 2019, medido al año 2022 y que se mantiene a 2024: es de 5,61%. Esto se traduce en que, de las 3.779 licencias médicas que estaban pendientes de reembolso a diciembre de 2019, a 2024 continúan sin reembolso 3.546 de ellas (casi todas consideradas como prescritas por la Caja), con 48.982 días que, valorizados a $ 25.000 día, y sin reajuste ni intereses, representa un valor aproximado de perjuicio financiero para la Corporación de $1.200 millones de pesos. Luego, respecto a reembolsos pendientes por licencias médicas desde 2020 en adelante, aun considerando traspaso de personal de educación a SLEP, pero, considerando, además, que causales de entonces se mantienen hasta hoy, sumado al "efecto pandemia", el impacto financiero negativo para esta Corporación se elevaría por sobre los 2.000 millones de pesos, a los que deberían sumarse los reajustes e intereses previstos en artículo único de ley 19.117.

Que, expresa que, en su concepto, el plan de trabajo y detalle de licencias médicas identificadas como "pendientes de regularización" por la CCAF en diciembre 2019, se debe considerar como una "gestión útil" y que además representa un "reconocimiento de deuda", lo que conforme al artículo 2515 del Código Civil, interrumpe cualquier prescripción de cobro.

Que, de igual forma, en casos de licencia médica, que no han sido autorizadas por la COMPIN, no se podría aplicar la prescripción, por no haber estado nunca habilitadas para cobro.

Que, el no reconocimiento del empleador municipal como "acreedor" del beneficio SIL; la falta de incentivo del funcionario municipal para aclarar observaciones o reclamar por rechazos de COMPIN, la laxitud ya referida de las CCAF para cumplir su rol de administradora del beneficio; y las debilidades y deficiencias de gestión de COMPIN, en la validación y/o autorización de las respectivas licencias médicas, determina que terminen calificadas, como "prescritas", a pesar del mérito de cada una de ellas.

Que, por tanto, ante el sostenido incumplimiento de las instituciones pagadoras de subsidio, y de la necesidad de cautelar intereses y responsabilidades de empleadores municipales y de la propia recurrente, solicitan a esta Superintendencia un pronunciamiento jurídico respecto de los hechos y antecedentes expuestos y que se ordene a la CCAF y Compin, que en el más breve plazo den respuesta a las gestiones útiles realizadas por este mandatario en representación de los empleadores municipales mandantes, en atención a que las mismas han sido útiles para interrumpir o evidenciar improcedencia de cualquier prescripción aplicada y la procedencia del derecho a reembolso que tienen municipalidades y/o corporaciones municipales, y se ordene rehabilitar el derecho a cobro de los reembolsos de las cuales tienen derecho las entidades edilicias y que fueron ilegalmente declaradas prescritas.

2.- Que, al respecto, esta Superintendencia cumple en manifestar que, tratándose de trabajadores afiliados al sistema de salud de FONASA, el pronunciamiento respecto de las licencias médicas que éstos presenten, debe ser emitido por la COMPIN. Del rechazo de la licencia médica, el trabajador debe presentar un recurso de reposición ante la misma COMPIN, y de no quedar de acuerdo con este pronunciamiento, puede reclamar ante esta Superintendencia.

Que, de acuerdo a distintas normas, tales como, la Ley N° 18.883, que contiene el Estatuto Administrativo de los funcionarios Municipales, la Ley N° 19.070, sobre Estatuto Docente y la Ley N° 19.378. sobre Atención de Salud Primaria Municipal, durante los períodos de licencia médica autorizada, el funcionario tiene derecho a que la entidad empleadora le pague su remuneración íntegra.

Que, por su parte, de conformidad a lo dispuesto en los incisos primero, segundo y tercero del artículo único de la Ley N° 19.117, las COMPIN, las Instituciones de Salud Previsional y las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, deberán pagar a la respectiva Municipalidad o Corporación empleadora respecto de sus funcionarios regidos por la ley N° 18.883 o de los profesionales de la educación regidos por el artículo 36, inciso tercero, de la Ley N° 19.070, acogidos a licencia médica por enfermedad, una suma equivalente al subsidio que le habría correspondido al trabajador conforme con las disposiciones del decreto con fuerza de ley N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Lo dispuesto en este artículo se aplicará en los mismos términos respecto de los trabajadores antes señalados que hagan uso del permiso postnatal parental a que se refiere el artículo 197 bis del Código del Trabajo. Los pagos que correspondan deberán ser efectuados dentro de los diez primeros días del mes siguiente a aquel en que se haya ingresado la presentación de cobro respectiva. Las cantidades que no se paguen oportunamente, se reajustarán en el mismo porcentaje en que hubiere variado el índice de precios al consumidor, determinado por el Instituto Nacional de Estadísticas, entre el mes anterior a aquel en que debió efectuarse el pago y el precedente a aquel en que efectivamente se realice y devengarán interés corriente.

Que, tratándose de una solicitud de reembolso de subsidio a una C.C.A.F, el plazo que tiene la entidad empleadora para hacerlo, es de 5 años, de conformidad a los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. Dicho plazo, por regla general se cuenta desde el término de la respectiva licencia médica o desde el término de la última licencia médica continuada que sea autorizada.

Que, no obstante, la entidad empleadora puede solicitar el reembolso del subsidio, después de transcurridos los 5 años a que se ha hecho referencia, si alega y acredita una causal de fuerza mayor o caso fortuito que le impidió solicitar el beneficio dentro de plazo, o si acredita que ha efectuado gestiones útiles para obtener el reembolso del subsidio.

Que, siempre se debe tener presente, que para que la entidad empleadora puede efectuar la solicitud de rembolso del subsidio, es necesario que la licencia médica esté autorizada por la COMPIN (sin perjuicio de que para la procedencia del reembolso es necesario que el trabajador cumpla los requisitos mínimos de afiliación y cotización que exige el D.F.L. N° 44, de 1978, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social).

Que, por tanto, para el empleador no comienza a transcurrir el plazo de prescripción para solicitar el reembolso del subsidio, cuando la licencia médica por cualquier motivo no tiene pronunciamiento, o cuanto se encuentra rechazada.

Que, en estos casos, puede ocurrir que, posteriormente, la licencia médica se autorice, por la misma COMPIN o por esta Superintendencia, y solamente desde este momento, al empleador le comienza a transcurrir el plazo de prescripción de 5 años para obtener el reembolso del subsidio, ya que antes de la autorización de la licencia, está impedido de solicitar el respectivo reembolso de subsidio.

Que, efectuada la solicitud de reembolso, la CCAF debe realizar el pago, dentro de los diez primeros días del mes siguiente a la solicitud.

Que, si la CCAF no cuenta con los antecedentes para establecer el derecho al reembolso, en relación al cumplimento de los requisitos de afiliación y/o cotización del funcionario, o no dispone con todos los antecedentes y documentos para proceder a efectuar el cálculo del reembolso, no puede invocar la prescripción del derecho al reembolso, si no ha tenido una actitud proactiva realizando todas las gestiones para obtener dicha información.

Que, a mayor abundamiento, cuando la CCAF recibió a trámite la licencia médica, si faltaban antecedentes laborales o previsionales necesarios para establecer el derecho ella y al subsidio por incapacidad laboral y calcular el beneficio, debió devolverla al empleador, para su completitud y se acompañara la documentación que faltaba.

Que, también puede ocurrir, que la CCAF no pague el reembolso del subsidio porque la COMPIN cometió un error al autorizar la licencia, por ejemplo, que la autorizó como primera y es una continuación o que se autorizó como continuación de otra anterior y no lo es. En estos casos la CCAF debe tener un rol activo y solicitar formalmente a la COMPIN que corrija el error.

3.- Que, en relación a los casos presentados por la recurrente, independiente de que puedan existir otras, se puede observar que se repiten las siguientes casuísticas:

a) La Caja no ha pagado el subsidio correspondiente a una primera licencia médica, en que la COMPIN por error la autorizó como continuada.

Al respecto, se debe señalar que el proceder de la CCAF no es correcto, ya que el error de la Resolución de la COMPIN es evidente, por lo que debió solicitar formalmente a dicha Comisión, regularizar la situación administrativa, respecto del tipo de autorización.

b) La CCAF no ha pagado el subsidio de una licencia médica continuada, en que la COMPIN por error la autorizó como primera licencia.

Que, acá también el proceder de la CCAF es incorrecto, ya que el error de la Resolución es evidente, por lo que debió solicitar formalmente a la COMPIN regularizar la situación administrativa, respecto del tipo de autorización.

c) La CCAF no ha pagado el subsidio de licencias médicas que están autorizadas, porque existen licencias previas "pendientes de resolución", a la espera que ellas se regularicen.

Al respecto, se debe señalar que el proceder de la CCAF no es correcto, ya que si las licencias médicas están autorizadas y la persona es funcionaria de la entidad Municipal o Corporación Municipal, y si a pesar a tener licencias previas sin pronunciamiento, igualmente se cumplen los requisitos mínimos de afiliación y cotización, debe proceder a efectuar el pago del reembolso del subsidio que corresponda, considerando la licencia médica como primera y si posteriormente se autorizan las licencias anteriores, proceder a efectuar la reliquidación del subsidio. Asimismo, cuando respecto de las licencias médicas autorizadas no se cumplan los requisitos habilitantes de cotización para realizar el reembolso, ocasionado justamente por el rechazo de las licencias médicas anteriores, y estas posteriormente se autorizan, de manera de cumplirse el requisito mínimo de cotizaciones, la Caja debía efectuar los reembolsos de subsidios correspondientes.

d) La CCAF no ha pagado el subsidio de licencias médicas que están autorizadas, porque existen licencias previas rechazadas.

Que, al respecto, se debe señalar que el proceder de la CCAF no es correcto, ya que si las licencias médicas están autorizadas y la persona es funcionaria de la entidad Municipal o Corporación Municipal, y a pesar de tener licencias previas rechazadas, igual se cumplen los requisitos mínimos de afiliación y cotización, la CCAF debió proceder a efectuar el pago del reembolso del subsidio que correspondía, considerando la licencia médica como primera y si posteriormente se autorizan las licencias anteriores, proceder a efectuar una reliquidación del subsidio.

Que, igualmente, si las licencias médicas posteriores autorizadas no tienen derecho a pago de subsidio por no cumplir los requisitos mínimos de afiliación y cotización, por efecto del rechazo de las licencias anteriores, y posteriormente se cumplen al autorizarse las licencias previas que estaban antes rechazadas, deberán pagarse los subsidios correspondientes.

Que, los errores cometidos en la COMPIN, en que no hay constancia formal de gestiones de la CCAF para regularizar las situaciones, o si habiéndolos realizado, no fueron reiterados ante la COMPIN, no puede ser utilizado por la CCAF, para aplicar la prescripción del derecho al reembolso del subsidio por incapacidad laboral.

Que, por otra parte, también se debe señalar que la existencia de una mesa de trabajo formalizada en el año 2019, constituye, una gestión útil que se mantiene en el tiempo, en tanto la CCAF no haya entregado una respuesta formal, completa e integra y suficientemente fundada para dar por terminada las conversaciones y entregado sus resultados.

Que, también, son gestiones útiles, todas, las presentaciones que la entidad mandataria o la misma entidad empleadora han efectuado ante esa CCAF o ante esta Superintendencia.

RESUELVO:

Instruyese a la C.C.A.F. efectuar una revisión global y exhaustiva de los reembolsos de subsidio por incapacidad laboral correspondientes a la Corporación Municipal de Desarrollo Social y a la Corporación Municipal, aplicando todas las indicaciones y observaciones que se señalan en el presente pronunciamiento, lo que deberá realizar dentro de los 20 días hábiles siguientes a la recepción del presente dictamen, debiendo dentro de dicho plazo remitir a las COMPIN involucradas, toda la información para que éstas regularicen las situaciones que correspondan, debiendo por su parte las COMPIN realizar las correcciones que procedan, a más tardar dentro de los 10 días hábiles siguientes a la recepción de los antecedentes por parte de la Caja.

Se remite copia del presente pronunciamiento a la COMPIN Nacional, para los fines que corresponda, en relación a las gestiones que deben efectuar las COMPIN involucradas